最高人民法院典型案例：某停車管理有限責(zé)任公司訴北京市門頭溝區(qū)城市管理委員會(huì)行政協(xié)議解除通知案
基本案情
2013年4月7日，北京市門頭溝區(qū)人民政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要中指出：“原則同意區(qū)市政市容委制定的《委托專業(yè)停車經(jīng)營企業(yè)管理路側(cè)停車工作方案》……會(huì)議要求區(qū)市政市容委要與專業(yè)停車經(jīng)營企業(yè)訂立委托協(xié)議，明確委托管理內(nèi)容及雙方權(quán)責(zé)。”同年4月19日，原北京市門頭溝區(qū)市政市容管理委員會(huì)（以下簡稱原區(qū)市政市容委）與某停車管理有限責(zé)任公司（以下簡稱某停車公司）訂立《門頭溝區(qū)機(jī)動(dòng)車停車委托管理協(xié)議》（以下簡稱委托管理協(xié)議）。協(xié)議約定：“區(qū)市政市容委提供門頭溝新城路側(cè)占道、公共場地停車場，在市政規(guī)劃紅線內(nèi)具有政府管理屬性的場地，委托給某停車公司進(jìn)行管理。涉及具有施劃停車位條件的新城范圍內(nèi)的主要大街，共有機(jī)動(dòng)車停車位3200余個(gè)……門頭溝區(qū)機(jī)動(dòng)車停車委托管理期限為10年，即2013年6月1日至2023年6月1日。”2017年4月27日，北京市人民政府辦公廳印發(fā)《北京市路側(cè)停車管理改革方案》（以下簡稱京政辦字〔2017〕20號(hào)文），其中規(guī)定：“改革路側(cè)停車管理模式。取消路側(cè)停車管理特許經(jīng)營，由各區(qū)政府采取購買服務(wù)方式，通過招標(biāo)委托1至2家有規(guī)模、有實(shí)力、規(guī)范經(jīng)營的專業(yè)化停車管理企業(yè)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)路側(cè)停車管理工作。”同年7月25日，北京市緩解交通擁堵工作推進(jìn)小組印發(fā)《北京市路側(cè)停車管理改革工作實(shí)施方案》和《北京市路側(cè)停車電子收費(fèi)系統(tǒng)建設(shè)三年工作計(jì)劃》（以下簡稱京緩堵函〔2017〕3號(hào)文），其中規(guī)定：“按照路側(cè)停車管理改革方案要求，由各區(qū)采取政府購買服務(wù)的方式，通過招投標(biāo)選取1-2家企業(yè)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)路側(cè)停車管理工作，并于2019年1月1日起，路側(cè)停車收費(fèi)開始全面實(shí)行收支兩條線管理。”2017年8月17日，原區(qū)市政市容委向某停車公司作出《通知》（以下簡稱被訴通知），主要內(nèi)容為：委托管理協(xié)議已經(jīng)無法繼續(xù)實(shí)際履行，因此現(xiàn)通知貴公司委托管理協(xié)議于本通知送達(dá)之日解除，請貴公司于2017年8月31日之前騰退委托管理的場地，并于2017年8月31日之前到原區(qū)市政市容委辦理解除協(xié)議事項(xiàng)的各項(xiàng)手續(xù)。某停車公司不服訴至法院，請求：1.撤銷原區(qū)市政市容委作出的被訴通知；2.對《關(guān)于政府購買路側(cè)停車管理服務(wù)的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱京緩堵辦函〔2017〕27號(hào)文）、京緩堵函〔2017〕3號(hào)文的合法性進(jìn)行審查。
裁判結(jié)果
北京市門頭溝區(qū)人民法院一審認(rèn)為，京緩堵辦函〔2017〕27號(hào)文在被訴通知作出時(shí)尚未發(fā)布，不屬于規(guī)范性文件的審查范圍，法院不予審查。京緩堵函〔2017〕3號(hào)文屬于附帶審查的規(guī)范性文件范疇，該文中關(guān)于路側(cè)停車管理改革的規(guī)定，既符合法律、法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)城市道路管理工作應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全暢通的要求，也能夠確保路側(cè)停車的規(guī)范化管理，有效改善出行環(huán)境尤其是最大限度滿足群眾對停車位的需求，該文作出具有上位法依據(jù)且與上位法不存在沖突，故對其合法性予以確認(rèn)。委托管理協(xié)議以原區(qū)市政市容委享有的停車管理職責(zé)為前提，以實(shí)施行政管理目標(biāo)為目的，以社會(huì)公共事務(wù)管理為內(nèi)容，屬于典型的行政協(xié)議中的政府特許經(jīng)營協(xié)議。行政機(jī)關(guān)系基于政策的重大調(diào)整，出于公共利益的考慮解除政府特許經(jīng)營協(xié)議。一審法院遂判決駁回某停車公司的訴訟請求。某停車公司不服，提起上訴。北京市第一中級(jí)人民法院二審判決駁回上訴，維持一審判決。
典型意義
行政機(jī)關(guān)在不具備法定解除條件下，享有可以依法單方解除或變更協(xié)議的權(quán)力，即通常稱之為行政優(yōu)益權(quán)，屬于行政協(xié)議與民事合同形式上的重大區(qū)別之一。但實(shí)質(zhì)上，二者所遵循的法律精神并無不同。民事合同因不具有行政性特征，通常不會(huì)出現(xiàn)訂立時(shí)合法有效、繼續(xù)履行將損害社會(huì)公共利益的情形。即使因重大情勢變更而出現(xiàn)此類情形，民事合同的當(dāng)事人也應(yīng)主動(dòng)停止履行。否則，國家的相關(guān)代表主體應(yīng)當(dāng)依法阻止合同按照原先約定繼續(xù)履行。就行政協(xié)議而言，作為訂立行政協(xié)議一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起主動(dòng)變更或解除行政協(xié)議的法定職責(zé)，對外則表現(xiàn)為行政優(yōu)益權(quán)的行使。因此，行政優(yōu)益權(quán)兼具權(quán)力與職責(zé)雙重屬性。相比而言，基于情勢變更而導(dǎo)致合同或協(xié)議變更或者解除之后的法律后果，屬于行政協(xié)議與民事合同之間的實(shí)質(zhì)區(qū)別。民事合同通常不存在一方當(dāng)事人補(bǔ)償另一方當(dāng)事人，但行政協(xié)議則要求行政機(jī)關(guān)依法對協(xié)議相對人予以補(bǔ)償，可以更好地保障協(xié)議相對人的合法權(quán)益，《行政協(xié)議司法解釋》第十六條規(guī)定亦對此予以明確。因行政優(yōu)益權(quán)的行使將直接侵犯行政協(xié)議的合意性，必須嚴(yán)格限定于法定情形、遵循法定要求。行政協(xié)議在訂立時(shí)并不會(huì)損害國家利益或公共利益，否則屬于無效協(xié)議。但在行政協(xié)議履行過程中，相關(guān)情勢發(fā)生變更，致使行政協(xié)議繼續(xù)履行又將可能嚴(yán)重?fù)p害國家利益或社會(huì)公共利益，而協(xié)議當(dāng)事人依法又不能改變或否定該情勢。在此情形下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先考慮對行政協(xié)議內(nèi)容予以變更，盡可能地維持行政協(xié)議的法律效力，僅在變更無法實(shí)現(xiàn)目的情形下選擇解除行政協(xié)議。本案中，涉案行政協(xié)議在履行過程中，當(dāng)?shù)芈穫?cè)停車管理公共政策依法改革，對路側(cè)停車管理體制、管理模式、收費(fèi)方式等方面進(jìn)行完善，有利于規(guī)范路側(cè)停車管理行為，保障城市道路安全有序，改善停車難問題，但涉案行政協(xié)議繼續(xù)履行將損害公共政策的執(zhí)行，且變更行政協(xié)議內(nèi)容也無法使之符合公共政策，行政機(jī)關(guān)據(jù)此單方解除行政協(xié)議，符合法律規(guī)定。另外，行政協(xié)議的行政性特征，決定行政機(jī)關(guān)可能依據(jù)相關(guān)規(guī)范性文件訂立、履行行政協(xié)議，若協(xié)議相對人在提起行政協(xié)議訴訟時(shí)請求附帶審查所依據(jù)的規(guī)范性文件，人民法院應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行審查。
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